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IPP評(píng)論“南沙與中國式現(xiàn)代化”專欄按語

黨的二十大報(bào)告詳細(xì)闡述了中國式現(xiàn)代化理論的內(nèi)涵，概括了中國式現(xiàn)代化五個(gè)方面的特征，這既是對(duì)過去發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，也是指導(dǎo)未來實(shí)踐的總原則。面向未來的中國式現(xiàn)代化如何實(shí)現(xiàn)，目前還是一個(gè)開放性問題，必須依靠地方的多元探索和實(shí)踐。

(相關(guān)資料圖)

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，香港、澳門、廣州、深圳四大中心城市是區(qū)域發(fā)展的核心引擎。南沙地處大灣區(qū)地理幾何中心，集國家和省、市賦予的“三區(qū)一中心”重要功能，是大灣區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，肩負(fù)著推進(jìn)現(xiàn)代化、探索現(xiàn)代化道路的歷史使命。如何把中國式現(xiàn)代化理論具體化、實(shí)踐化，需要因地制宜，設(shè)計(jì)出符合南沙自身實(shí)際情況的框架、路徑和策略。

我們認(rèn)為，南沙推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐，可以從建設(shè)未來城市、樹立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、推進(jìn)高水平對(duì)外開放、培育區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、集聚國際高端人才、發(fā)展人本社會(huì)、營造綠美城市生態(tài)等重大領(lǐng)域展開。本專欄的文章集中體現(xiàn)了IPP研究團(tuán)隊(duì)在這些領(lǐng)域的深入思考。

▲ 廣州南沙自貿(mào)區(qū)（圖源：網(wǎng)絡(luò)）

★本文作者：

莊文越，華南理工大學(xué)公共政策研究院研究助理

正文

《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》(以下簡稱《南沙方案》)對(duì)南沙提出了“立足灣區(qū)、協(xié)同港澳、面向世界的重大戰(zhàn)略性平臺(tái)”的總體定位。廣東省、廣州市隨之相繼追加一系列舉措，加大對(duì)南沙發(fā)展的支撐力度，近一年來成效顯著。但相較前海、橫琴兩大平臺(tái)，南沙仍存在產(chǎn)業(yè)體系不夠完備、人才集聚水平不足等諸多問題。產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的底座支撐，我們認(rèn)為，南沙要高質(zhì)量推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，發(fā)揮大灣區(qū)核心經(jīng)濟(jì)平臺(tái)效用，必須因地制宜，“彎道超車”，以制度型開放為指引，用好總部經(jīng)濟(jì)這一制勝法寶。

一、總部經(jīng)濟(jì)是南沙實(shí)現(xiàn)“彎道超車”的必然選擇

從作用機(jī)理看，總部經(jīng)濟(jì)是基于中心城市特有的優(yōu)勢(shì)，吸引企業(yè)將總部在中心城市集聚，而將生產(chǎn)制造基地布局在外圍地帶成本相對(duì)低廉的地區(qū)，從而使企業(yè)價(jià)值鏈與區(qū)域資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的空間耦合，進(jìn)而提高該區(qū)域資源配置的效率?？偛拷?jīng)濟(jì)作為一種高端經(jīng)濟(jì)，既給總部所在地區(qū)帶來大量資本以及高水平的技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)，又帶來了新的經(jīng)營理念、管理方式、經(jīng)營文化，是一種具有很強(qiáng)擴(kuò)張性的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)形態(tài)，對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化起著強(qiáng)勁的推動(dòng)作用。同時(shí)，總部經(jīng)濟(jì)是構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的強(qiáng)支撐，也是集聚高端資源的“強(qiáng)磁場(chǎng)”。從產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的角度，某個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)部分在相同區(qū)域密集分布，就形成產(chǎn)業(yè)集群。除了按產(chǎn)業(yè)類別進(jìn)行區(qū)域聚集外，不同產(chǎn)業(yè)的同種功能，如研發(fā)、商務(wù)等，由于需求的一致性，也能在一個(gè)區(qū)域集群分布，形成相應(yīng)的功能集群。

南沙發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，是綜合其定位和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然選擇。從定位上看，《南沙方案》提出的目標(biāo)，實(shí)際上是希望南沙成為一個(gè)全面協(xié)調(diào)港澳三地的“地域嵌入型世界級(jí)經(jīng)濟(jì)平臺(tái)”，充分發(fā)揮平臺(tái)的集聚、牽引和放大作用。而世界上具有“經(jīng)濟(jì)平臺(tái)”性質(zhì)的區(qū)域大多頭部企業(yè)總部集聚，總部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)顯著，總體呈現(xiàn)出高附加值崗位多、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)、全球資源配置能力高的特點(diǎn)。從可行性上看，地理上，南沙是廣州出?？?，水路發(fā)達(dá)，而“大灣區(qū)幾何中心”一方面意味著“離廣州很遠(yuǎn)”（南沙一直被詬病發(fā)展緩慢的一個(gè)主要原因，但另一方面意味著“離其他城市很近”，即立足灣區(qū)協(xié)同發(fā)展是南沙必須堅(jiān)持的首要理念。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、人才集聚不足的確制約著南沙發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，但這未嘗不意味著“白紙上好作畫”，較少的歷史負(fù)擔(dān)讓南沙能夠“輕裝上陣”，在規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)層面即取得先機(jī)。區(qū)位優(yōu)勢(shì)上，除卻地理位置，南沙最大的特點(diǎn)在于廣闊的面積和作為全面合作區(qū)的巨大政策空間。前者讓其相較前海、橫琴擁有空間基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)制造業(yè)的高水平集聚，而后者讓其以相對(duì)薄弱的發(fā)展基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)與制造業(yè)相配套的高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)快速發(fā)展成為可能。意即，南沙總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，應(yīng)體現(xiàn)在緊密圍繞制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，憑借政策優(yōu)勢(shì)高水平推進(jìn)以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為代表的總部經(jīng)濟(jì)集聚。

二、南沙總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)

南沙始終高度重視總部經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以成體系的頂層設(shè)計(jì)大力推進(jìn)總部企業(yè)落地，現(xiàn)已形成以制造業(yè)企業(yè)總部為主的總部企業(yè)初步集聚。早在2017年南沙就專門制定了《廣州南沙新區(qū)（自貿(mào)片區(qū)）促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展扶持辦法》，瞄準(zhǔn)企業(yè)總部精準(zhǔn)發(fā)力招商。該辦法對(duì)落戶的企業(yè)總部進(jìn)行重獎(jiǎng)：凡是屬于世界1000強(qiáng)、中央大型企業(yè)、中國企業(yè)500強(qiáng)、中國民營企業(yè)500強(qiáng)的，只要在南沙注冊(cè)總部公司且滿足注冊(cè)資本和納稅要求的，最高可以獎(jiǎng)勵(lì)2000萬元。截至2021年底，南沙經(jīng)認(rèn)定的總部企業(yè)已經(jīng)達(dá)到了100家，落地了中遠(yuǎn)海運(yùn)、廣汽豐田、晶科電子、固生堂中醫(yī)等知名企業(yè)總部。2018至2021年，南沙已累計(jì)投入超150億元支持企業(yè)和人才發(fā)展。2022年10月，總部經(jīng)濟(jì)政策推出2.0版本，圍繞“芯晨大海”的產(chǎn)業(yè)布局，聚焦鏈主企業(yè)、頭部企業(yè)、總部企業(yè)“招大引強(qiáng)”“強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈”，支持企業(yè)增資擴(kuò)產(chǎn)，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新的扶持，新增了獨(dú)角獸企業(yè)、上市企業(yè)、市認(rèn)定總部企業(yè)等認(rèn)定類型，將中國制造業(yè)企業(yè)500強(qiáng)、中國服務(wù)業(yè)500強(qiáng)、中國零售100強(qiáng)拓展納入提升能級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)范圍。同時(shí)突出正向激勵(lì)導(dǎo)向，提升總部條款扶持力度，如對(duì)總部企業(yè)給予最高3000萬元的落戶獎(jiǎng)勵(lì)、最高100%的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)。

此外，南沙推出了國家級(jí)新區(qū)首個(gè)“四鏈”融合政策體系，未來五年預(yù)計(jì)將投入超200億元，分層次、全周期地精準(zhǔn)支持企業(yè)和人才發(fā)展。同時(shí)，為服務(wù)企業(yè)用足用好政策，確保招商引資“不掉線”、企業(yè)服務(wù)“不斷檔”，南沙區(qū)商務(wù)局按照“貼心服務(wù)存量，精準(zhǔn)培育增量”的工作思路，持續(xù)與企業(yè)進(jìn)行溝通對(duì)接，主動(dòng)做好政策解讀，實(shí)現(xiàn)政策精準(zhǔn)推送，全方位提供落戶、政策咨詢、獎(jiǎng)勵(lì)申報(bào)等全流程精細(xì)化跟進(jìn)服務(wù)，為企業(yè)在南沙持續(xù)發(fā)展壯大打造一流營商環(huán)境。

三、南沙總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨多重挑戰(zhàn)

南沙總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍存在諸多不足，這可從方向路徑選擇和企業(yè)本身發(fā)展兩方面進(jìn)行闡述。方向路徑選擇方面，一是方向不夠聚焦。南沙現(xiàn)有政策的確強(qiáng)調(diào)圍繞制造業(yè)當(dāng)家和“芯晨大海”的總體產(chǎn)業(yè)方向，但相較有限資源，發(fā)展重點(diǎn)仍顯散亂。二是針對(duì)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展路徑不夠明晰。與制造業(yè)總部企業(yè)的遷入不同，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的本地化屬性較弱，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)生態(tài)要求更高，而南沙在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)總部企業(yè)和中小企業(yè)梯度培育方面未見有效銜接。三是“由上而下”的主觀能動(dòng)性不足。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“彎道超車”有兩種形式，一是如深圳，以政策優(yōu)勢(shì)先行自發(fā)發(fā)展，再在較高的發(fā)展水平實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是如雄安，起步較晚，以政府行為主動(dòng)推動(dòng)發(fā)展。南沙基礎(chǔ)較為薄弱，在起步階段可能需要更多的政府行為主動(dòng)推動(dòng)，而珠三角“弱勢(shì)政府“的傳統(tǒng)在這一點(diǎn)上較為欠缺。

總部企業(yè)發(fā)展方面，首先是總體數(shù)量較少，且增長較慢。截至2022年底，南沙累計(jì)認(rèn)定總部企業(yè)不足110家，僅為上海自貿(mào)區(qū)的約30%。《廣東省人民政府關(guān)于我省2021年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》明確指出，自貿(mào)區(qū)南沙新區(qū)片區(qū)吸引總部機(jī)構(gòu)任務(wù)未落地。從政策扶持力度上看，南沙對(duì)認(rèn)定總部企業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)處較高水平，但其交通、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施配套與國內(nèi)先進(jìn)水平存在一定差距，產(chǎn)業(yè)集聚程度仍有較大上升空間，單純的政策利好較難支持總部企業(yè)做出落戶決斷。而這也在某種程度上影響了政策執(zhí)行的效力。例如，總部經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策中明確，可對(duì)總部企業(yè)員工不限額發(fā)放人才卡，持卡者享有子女教育、就醫(yī)等便利。但若員工居住區(qū)域本身相應(yīng)資源緊張，則難以起到實(shí)際效果。

其次是企業(yè)實(shí)際經(jīng)營地與注冊(cè)地分離。總部經(jīng)濟(jì)本身要求較高的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和前述配套。南沙現(xiàn)有基礎(chǔ)較為薄弱，部分企業(yè)僅由于相關(guān)獎(jiǎng)補(bǔ)和稅收等優(yōu)勢(shì)，選擇注冊(cè)在南沙而在他地開展實(shí)際經(jīng)營，僅僅貢獻(xiàn)了稅收和賬面上的增加值，而對(duì)南沙的就業(yè)、消費(fèi)和人才集聚等缺乏實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。這種現(xiàn)象在金融等對(duì)設(shè)備、工作場(chǎng)地要求較低而對(duì)人才集聚等軟性條件要求較高的行業(yè)尤為顯著。

再次是重增量輕存量。更為注重對(duì)新增認(rèn)定企業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)，對(duì)原有，特別是2017年以前落戶的總部企業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)較少。分析政策條文可知，除持續(xù)經(jīng)營類獎(jiǎng)勵(lì)外，存量企業(yè)幾乎不享有其他獎(jiǎng)補(bǔ)。這一方面可能會(huì)使企業(yè)基于（更好的）政策預(yù)期，對(duì)落戶采取觀望態(tài)度；另一方面加劇存量企業(yè)的不公平感。

最后是總部經(jīng)濟(jì)政策與產(chǎn)業(yè)政策的銜接不足。盡管現(xiàn)有政策多次強(qiáng)調(diào)圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求布局總部經(jīng)濟(jì)和其他鼓勵(lì)扶持性政策措施，但一方面現(xiàn)有總部經(jīng)濟(jì)政策對(duì)企業(yè)的行業(yè)類別劃分僅精確到二級(jí)分類，無法更好呼應(yīng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)精準(zhǔn)招商給予更大幅度的資源傾斜；另一方面，除汽車、裝備制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)外，南沙產(chǎn)業(yè)發(fā)展重心延續(xù)性不強(qiáng)，而總部經(jīng)濟(jì)的形成與高水平集聚需要5~10年乃至更長時(shí)間，變化過于頻繁的產(chǎn)業(yè)政策可能導(dǎo)致企業(yè)落戶偏保守，同時(shí)可能降低現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的效能。

四、強(qiáng)聚焦，優(yōu)路徑，進(jìn)一步推動(dòng)南沙總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展

針對(duì)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向問題，一是要加強(qiáng)聚焦。在制造業(yè)總部企業(yè)招引方面，進(jìn)一步細(xì)化聚焦的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，完善產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的“路線圖”“施工圖”，以重大項(xiàng)目為抓手，確保有限資源的高效分配。在生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)方面，發(fā)掘“全面合作區(qū)”在對(duì)外開放、協(xié)同港澳等方面的比較優(yōu)勢(shì)，與前海、橫琴展開差異化競爭，重點(diǎn)瞄準(zhǔn)航運(yùn)金融、金融租賃、氣候投融資等特色領(lǐng)域。二是加強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)的梯度培育和招引。不用片面強(qiáng)求龍頭總部企業(yè)的直接落地，而是依托建設(shè)中國企業(yè)“走出去”綜合服務(wù)基地的契機(jī)，引導(dǎo)境內(nèi)外優(yōu)秀機(jī)構(gòu)分部落地，先在南沙開啟相關(guān)業(yè)務(wù)，再謀求總部企業(yè)落地與發(fā)展。三是增加政府主動(dòng)作為的力度，參考雄安“需要搬就得搬”的態(tài)度，發(fā)揮好國有企業(yè)服務(wù)國家和地方發(fā)展大局的作用。

針對(duì)總部企業(yè)招引困難，總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢問題，一是加大交通、教育、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)力度，盡快完善人居環(huán)境。二是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，一方面招引和培育產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)中小企業(yè)，加速夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；另一方面在現(xiàn)有承諾稅收優(yōu)惠和獎(jiǎng)補(bǔ)的同時(shí)，嘗試在條約洽談中更多地關(guān)注其產(chǎn)品及服務(wù)配套供應(yīng)商的引入，在原有單個(gè)龍頭、鏈主企業(yè)招引的基礎(chǔ)上新增“一帶多”模式，加速形成產(chǎn)業(yè)集聚。

針對(duì)“空殼企業(yè)”問題，建議在總部企業(yè)招引中探索實(shí)施對(duì)賭模式，在與企業(yè)簽訂的相關(guān)條款中約定在一定時(shí)間內(nèi)可暫時(shí)“空殼經(jīng)營”，并承諾在該時(shí)間段內(nèi)配建相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施或招引符合企業(yè)需求的相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)企業(yè)（非總部企業(yè)）。若在規(guī)定時(shí)段內(nèi)達(dá)成條款要求，則企業(yè)需在此之后停止“空殼經(jīng)營”模式。若未能達(dá)成要求，即政府違約，則可商定逐步停止空殼模式或其他雙方協(xié)定一致的處理放松。若企業(yè)違約，則參照現(xiàn)有違約賠償機(jī)制對(duì)政府進(jìn)行相應(yīng)賠償，包括但不限于退還相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)、并處罰金等。同時(shí)，由于對(duì)賭協(xié)議的存在，一般可考慮降低企業(yè)招引的現(xiàn)金獎(jiǎng)補(bǔ)。

針對(duì)重增量輕存量問題，可探索政策創(chuàng)新，將已認(rèn)定總部企業(yè)所能獲得的獎(jiǎng)補(bǔ)由持續(xù)經(jīng)營獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)一步擴(kuò)大至其他領(lǐng)域，特別是針對(duì)企業(yè)人才的非一次性獎(jiǎng)勵(lì)方面。對(duì)于企業(yè)已獲得過獎(jiǎng)補(bǔ)但與現(xiàn)行政策力度相差過大的，按“只補(bǔ)不退”原則，實(shí)行計(jì)入已獲得金額，總額不超過現(xiàn)行政策的獎(jiǎng)補(bǔ)。當(dāng)然，應(yīng)注意設(shè)定對(duì)企業(yè)認(rèn)定時(shí)間的門檻，同時(shí)已獲得獎(jiǎng)補(bǔ)企業(yè)需滿足當(dāng)前認(rèn)定條件的，方可再次申請(qǐng)上述獎(jiǎng)補(bǔ)。

針對(duì)其他產(chǎn)業(yè)政策與總部經(jīng)濟(jì)政策銜接不足問題，一是細(xì)化現(xiàn)有政策對(duì)總部企業(yè)的行業(yè)分類，并適當(dāng)調(diào)低急缺產(chǎn)業(yè)的獎(jiǎng)補(bǔ)門檻；二是制定適應(yīng)南沙長期發(fā)展（10年或以上）的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并持續(xù)執(zhí)行，可根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況動(dòng)態(tài)微調(diào)但原則上未經(jīng)充分、審慎思考和相關(guān)表決過程，不對(duì)規(guī)劃進(jìn)行廢止或大幅修改。

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編輯 | 曾輝

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